Как сказать закон рф или законы рф

Снова о своде законов Российской Федерации (А.К. Бондарев, «Законодательство», N 12, декабрь 2001 г.)

Снова о своде законов Российской Федерации

Своды законов имеются во многих государствах. Появление издания данного типа с положительной стороны характеризует состояние законодательства в той или иной стране, свидетельствует о его высоком качестве. Обычно Своды — это весьма авторитетные источники права, удобные для пользования и потому очень популярные.

Они применяются как в процессе изучения действующего законодательства, так и в целях его применения. В Российской империи такой Свод, состоявший из 15 томов, действовал с 1835 по 1917 г.

Вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации периодически обсуждается в средствах массовой информации начиная с середины 1990-х годов. Эта тема волнует не только многих юристов — как видных ученых, так и специалистовпрактиков, но и экономистов, финансистов, социологов, представителей других профессий.

Проявлением заинтересованности власти стал Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 г. N 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», в котором предлагалось начать подготовку к составлению и изданию Свода законов как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. Минюсту России и Государственно-правовому управлению Президента РФ (ГПУ) было поручено в качестве первого этапа работы уже в текущем году осуществить инвентаризацию всех действовавших (формально не отмененных) федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, еще имевших силу на территории Российской Федерации.

Однако в 1995 г. задание выполнено не было. В связи с этим Президент РФ издал распоряжение от 25 декабря 1995 г. N 555-рп. В жесткой форме он обязал Минюст России и ГПУ в первом полугодии 1996 г. завершить подготовительный этап — составить на машиночитаемых носителях хронологический перечень всех действующих федеральных законов и других нормативных правовых актов, подлежащих рассмотрению для включения в Свод законов. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ возлагались научное обеспечение подготовки и издания Свода законов и создание групп специалистов для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов. Более того, в 1996 г. Правительство РФ должно было обеспечить финансирование упомянутых работ, что имело огромное значение.

Тем не менее подготовка к изданию Свода законов не развернулась ни в 1996 г., ни в 1997 г., поэтому Президент РФ подписал развернутый Указ от 14 февраля 1998 г. N 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации». Минюст России получил широкие полномочия по координации в стране работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов.

Были привлечены все федеральные органы исполнительной власти, от которых требовалось подготовить и представить до 1 января 1999 г. предложения о признании утратившими силу нормативных актов, о внесении в них изменений и дополнений, а до 1 мая 1999 г. — об укрупнении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства, а также о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве.

Намечались и другие важные мероприятия. К 1 декабря 1999 г. Минюст России совместно с ГПУ должен был представить отчет об исполнении Указа от 14 февраля 1998 г. N 170.

Назначенный срок наступил и прошел. К настоящему моменту подготовка к изданию Свода законов, по сути, так и не началась. И в последние годы воодушевление, связанное этой идеей, почти угасло. Хорошо это или плохо? Думаю, что хорошо.

Причина того, что проблема остается нерешенной, вовсе не в том, желают или не желают Минюст России и ГПУ выполнять указы Президента РФ. Любой плод, прежде чем упасть, должен созреть. Исключением могут стать плоды червивые. Наше законодательство еще не было готово к созданию Свода законов, следовательно, сколько бы стараний ни было приложено, цели все равно не удалось бы достичь.

Почему пока рано формировать Свод законов? Потому, что предварительно нужно накопить достаточное количество законодательных актов, которые регулировали бы максимально широкий круг общественных отношений. Кроме того, этот массив нужно определенным образом классифицировать, подвергнуть необходимой обработке, отсекая ненужные акты, не прошедшие проверку практикой, провести кодификацию документов, внести в них нужные изменения и дополнения, устранить пробелы.

В самом деле, кому был бы нужен Свод законов (будь он уже издан), если бы в нем не был представлен в завершенном виде Гражданский кодекс, не были помещены еще не принятые Трудовой, Земельный, Жилищный и другие кодексы и целая серия иных актов законодательства, необходимость разработки которых определена в названных кодексах и которые вместе с кодексами являются системообразующими для всей конструкции Свода законов? Можно ли представить Свод без новейшего законодательства о государственных пенсиях, об основах государственного социального страхования, других важнейших законов, которые будут определять экономическую и социальную жизнь в нашем обществе?

Относительно того, как должен быть построен Свод законов, единого мнения пока нет. С нашей точки зрения, этот акт, который станет официальным изданием Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, должен включать в себя полное собрание действующих нормативных актов Российской Федерации. Он мог бы содержать следующие разделы: «Конституционный строй»; «Основы государственного управления»; «Гражданское право»; «Семья»; «Жилище»; «Труд и занятость населения»; «Социальное обеспечение и социальное страхование»; «Финансы»; «Хозяйственная деятельность»; «Внешнеэкономическая деятельность»; «Таможенное дело»; «Природные ресурсы и охрана окружающей среды»; «Информация и информатика»; «Образование»; «Наука»; «Культура»; «Здравоохранение»; «Физическая культура и спорт»; «Туризм»; «Оборона»; «Безопасность и охрана правопорядка»; «Уголовное право»; «Исполнение наказаний»; «Правосудие»; «Прокуратура»; «Органы юстиции»; «Адвокатура»; «Нотариат»; «Международные отношения»; «Международное право».

Представляется, что Свод законов должен отражать логическую последовательность построения законодательства; каждый раздел следовало бы начинать с законов, имеющих общее значение, и заканчивать документами отраслевого характера. А для облегчения поиска актов необходимо разработать их перечень в хронологическом или ином порядке (это замечание относится не к идеологии построения Свода законов, а к его аппарату).

Но существуют и иные мнения. Некоторые ученые оценивают роль Свода законов не столь высоко, отводя ему более скромное место. По их мнению, этот акт может издать Минюст России, не придавая ему официального характера, а законодательные акты следует располагать просто в хронологическом (по годам издания актов) или в алфавитном порядке и т.д.

С таким подходом вряд ли можно согласиться. Построенное по механическому принципу собрание законодательства не даст ничего кроме путаницы. Бессистемность в работе погубит любое намерение, даже если оно благое. Ведь законодательных актов с каждым днем становится все больше, их масса приближается к критической, поэтому без классификации обойтись не удастся.

Таким образом, Свод законов действительно становится настоятельной необходимостью — создать его требует уже сама жизнь, а не только президентские указы.

Но помимо объема законодательного материала важную роль играет и его качество. Хорошими можно признать лишь те законы, в которых ничего нельзя изменить без отрицательных последствий. Так каково же качество наших законов? Увы, оно далеко от совершенства.

Конституционный Суд РФ в связи с жалобами граждан и организаций, запросами судов, ходатайствами органов прокуратуры и по другим основаниям нередко признает положения федеральных законов не соответствующими Конституции РФ. За короткий срок неконституционными были объявлены положения ряда важнейших актов: Закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» (определение от 14 декабря 2000 г.); Закона РФ «Об образовании»; Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»; Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями) (постановление от 24 сентября 2000 г.); Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (постановление от 22 ноября 2000 г.); Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 г. (постановление от 30 января 2001 г.); Таможенного кодекса Российской Федерации (постановление от 24 апреля 2001 г.)*(1).

Однако решения Конституционного Суда не всегда находят понимание и должным образом реализуются. Об отношении федеральных властей к некоторым из них может свидетельствовать следующий факт.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. статья 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, была признана не соответствующей Конституции РФ — ее статьям 19 (ч.1, 2), 46 (ч.1, 2) и 55 (ч.3).

Казалось бы, в связи с тем, что указанное положение, признанное неконституционным, утратило силу с момента провозглашения постановления Конституционного Суда (согласно ч.3 ст.79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), и данное постановление является окончательным, вопрос дальнейшему обсуждению не подлежит. Тем не менее в Федеральном законе «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в редакции от 1 мая 1999 г. N 88-ФЗ (принятой значительно позже постановления Конституционного Суда) упомянутая ст.4 запрещает приватизацию жилых помещений, находящихся в коммунальных квартирах. Таким образом, решение Конституционного Суда явно игнорируется.

Справедливости ради надо сказать, что на практике суды в этом вопросе руководствуются постановлением Конституционного Суда, а не Федеральным законом.

Такое положение лишний раз подчеркивает несовершенство нашего законодательства, демонстрирует непреодолимый барьер между актом и практикой его применения.

По общему правилу руководствоваться следует только законом, постановления же Конституционного Суда должны приниматься в исключительных случаях. А если исключение из правила становится правилом, а правило — исключением, значит, пора принимать серьезные меры.

Отрицательной чертой нашего законодательства является и его нестабильность.

Конечно, многие коррективы вызываются экономическими факторами: меняется экономическая платформа, на которой зиждется закон, что вызывает отмирание тех или иных положений или требует их изменения и дополнения. Но устойчивость и жизненная сила актов во многом зависят и от их сути, от заложенного в них смысла. Некачественные законы становятся одной из причин нестабильности всего законодательства.

Череда обновлений законодательства сыграла злую шутку со Сводом законов СССР, который был издан в 12 томах в 1986-1990 гг. Этим документом невозможно было пользоваться из-за слишком частых изменений законов и постановлений Совета Министров СССР. Едва вышедший в свет очередной том устаревал еще на пути к потребителю, и требовалось готовить почти такой же том изменений и дополнений.

Поскольку издание объемных «приложений» с поправками оказалось делом длительным и непростым, к тому же очень усложняло работу с документами, Свод в конце концов морально обесценился. Работа оказалась выполненной почти напрасно. Единственным положительным моментом стало накопление опыта, который можно и нужно использовать, чтобы при создании Свода законов Российской Федерации избежать старых ошибок.

Примером противоположного свойства является Конституция США. За 214 лет в нее было внесено всего 27 поправок: первые 10 — до 1791 г., еще 17 — до 1992 г.

Такой стабильностью может похвастаться лишь тщательно продуманный документ.

Можно ли сказать это о наших законах?

Обратимся к Гражданскому кодексу Российской Федерации, первая часть которого была введена в действие 1 января 1995 г., а вторая — 1 марта 1996 г. Уже 20 февраля 1996 г. был подписан Федеральный закон о внесении дополнения в ст.64 ГК РФ. Смысл его сводился к тому, что при ликвидации банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются требования граждан-кредиторов. Почему же новый закон сразу пришлось дорабатывать? Какова причина — резкое изменение экономических условий или «брак» законодателя? Уже в период разработки и тем более при принятии Кодекса и авторам проекта, и депутатам Государственной Думы, и членам Совета Федерации было известно о неблагоприятной ситуации в стране, связанной с крахом банков и кредитных учреждений — «пирамид», которые изъяли у граждан миллиарды рублей и затем исчезли, «позабыв» вернуть долги. Нетрудно было предусмотреть решение вопроса об удовлетворении требований указанных граждан в первоочередном порядке.

Однако этот вопрос тогда еще не достиг такого политического накала, который он приобрел позже.

Второе дополнение к ГК РФ (к ст.185), принятое Федеральным законом от 12 августа 1996 г. N 111-ФЗ, сводится к тому, что доверенность на получение представителем гражданина его вклада в банке, денежных средств с его банковского счета, адресованной ему корреспонденции в организациях связи или на совершение от имени гражданина иных сделок, может быть удостоверена соответствующим банком или организацией связи. Что мешало сразу поместить такое указание в Кодекс?

Рассмотрим теперь изменения и дополнения в п.2 ст.855 ГК РФ, внесенные Федеральным законом от 12 августа 1996 г. N 100-ФЗ. Они касались очередности списания банком денежных средств со счета при недостаточности этих средств на счете для удовлетворения всех предъявленных требований. Законодатель установил, что списание по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также для отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, производится в третью очередь. А списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды, было отнесено к четвертой очереди. Это имеет принципиальное значение, поскольку списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.

Составителями ГК РФ при определении очередности списания средств со счета была допущена, мягко говоря, ошибка, что для нашего законодательства не является редкостью. Упомянутым Федеральным законом норма была откорректирована, однако дело этим не кончилось. Руководство Минфина России, Федеральной налоговой службы Российской Федерации (в настоящее время — МНС России) и Банка России в то время, когда указанный закон вступил в силу, издали письмо N 76, ВГ-6-09/597, 318 от 22 августа 1996 г., а Минюст России зарегистрировал это письмо 27 августа 1996 г.

Читайте так же:  11 приказ рк

Это письмо, по существу, свело на нет действие ст.855 ГК РФ с внесенными в нее изменениями и дополнениями. По мнению руководителей названных ведомств, платежные поручения на перечисление налогов в бюджет и внебюджетные фонды должны исполняться банками и кредитными учреждениями в первую очередь. При этом, оказывается, нужно руководствоваться не ГК РФ, а налоговым законодательством.

Государственная Дума не поступилась принципами и вынуждена была проявить свое негативное отношение к такому резкому демаршу в отношении Гражданского кодекса.

Обсудив указанное письмо и выслушав объяснения руководителей упомянутых ведомств, Государственная Дума 11 октября 1996 г. постановила признать это письмо не соответствующим ГК РФ. Действие ведомств по изданию письма, а также отказ отозвать его расценены как грубое неисполнение ГК РФ в части очередности списания денежных средств с банковского счета. Каких-либо сомнений в законности и обоснованности этого постановления Государственной Думы с правовой точки зрения не возникает.

Тем же числом помечено постановление Государственной Думы N 682-11-ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации», которым разъяснено, что из положения п.3 ст.2 ГК РФ следует: финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, предусмотренных ГК РФ или другими законами Российской Федерации. Статья 855 ГК регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов, в том числе и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды. При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны списать денежные средства в порядке очередности, установленной п.2 ст.855 ГК РФ. Постановление вступило в силу со дня его принятия и распространяется на правоотношения, возникшие со дня официального опубликования Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Как видим, из-за несовершенства законодательства и отсутствия надлежащей правовой культуры при применении закона на практике возникают серьезные конфликты.

Создать современный Свод законов невозможно без кропотливой и скрупулезной работы, связанной с расчисткой законодательства от устаревших норм, признанием их, где это необходимо, утратившими силу, внесением в устаревшие тексты изменений и дополнений, вытекающих из вновь принятых законов и других нормативных правовых актов.

К сожалению, ныне все реже применяется правило нормотворческой работы о том, что подготовку и представление предложений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство следует проводить одновременно с представлением законопроекта или проекта другого нормативного правового акта, в котором тот или иной вопрос законодательного регулирования решается иначе, чем в законодательстве, предшествующем принятию данного закона. Если бы это правило последовательно проводилось в жизнь, каждый новый закон был бы выверенным, четким, не допускающим неоднозначного понимания. Что толку в форсированной разработке и принятии закона, если изменения и дополнения действующего законодательства, необходимые в связи с изданием такого закона, будут приняты спустя годы? Отсутствие системного подхода постоянно приводит к ошибкам в вопросах правоприменения.

Отличительной чертой нашего законодательства является его внутренняя несогласованность, причем конфликты возникают не только между положениями разных актов, «не стыкуются» порой даже нормы одного документа. Так, в первой редакции Федерального закона «Об акционерных обществах» от 2 декабря 1995 г. N 208-ФЗ в абз.2 п.2 ст.48 было записано следующее: «Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы на решение совету директоров (наблюдательному совету) общества, за исключением решения вопросов о внесении изменений и дополнений в устав общества, связанных с увеличением уставного капитала в соответствии со статьями 12 и 27 настоящего Федерального закона». В одной норме законодателям удалось сделать две ошибки.

Во-первых, в такой редакции один из важнейших вопросов, входящих в исключительную компетенцию общего собрания акционеров, отдан на откуп руководителям общества, во-вторых, по небрежности составителей отсылка приведет пользователя к ст.27 закона «Об акционерных обществах», которая называется «Размещенные и объявленные акции общества» и не имеет прямого отношения к рассматриваемому вопросу, вместо ст.28, которая посвящена увеличению уставного капитала общества. Видимо, на заключительной стадии проработки проекта нумерация статей менялась, но разве это может служить оправданием халатности?

В этот акт не раз вносились изменения*(2), но допущенные ошибки были исправлены только Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» — почти через шесть лет.

В статье 44 Федерального закона от 21 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Исправительно-трудовой кодекс РСФСР в связи с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации» указано, что в ч.2 ст.314 УПК РСФСР следует одни слова заменить другими. На первый взгляд, обычное явление. Однако текст статьи УПК РСФСР в новой редакции лишен всякого смысла: «назначение названия в виде направления назначение вида исправительной колонии». Такая «работа» законодателей вызывает по меньшей мере недоумение.

Еще пример. В статье 7 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О пожарной безопасности» записано:

«Статью 35 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» дополнить подпунктом «л» следующего содержания: пожарно-техническая продукция, ввозимая на таможенную территорию Российской Федерации для обеспечения деятельности органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации при осуществлении своих функций, установленных законодательством Российской Федерации».

Интересно, что законодателей не смутило то обстоятельство, что в ст.35 этого же закона всего месяц назад Федеральным законом от 25 ноября 1995 г. «О внесении дополнения в Закон «О таможенном тарифе» уже был внесен подпункт «л» — правда, другого содержания. В результате два подпункта ст.35, оба обозначенные литерой «л», мирно сосуществовали весьма продолжительное время. Ошибка была исправлена только Федеральным законом от 5 февраля 1997 г. «О внесении изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе». При добросовестной работе ее вообще не должно было быть.

Хочется привести еще один пример несоблюдения законодательной техники.

Федеральным законом от 14 января 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», в частности, предписывалось заменить в названном Законе РСФСР слова «предприятие (организация)» словом «организация» в соответствующем падеже. В результате ст.126 приобретала следующую формулировку: «Предприятие (организация, гражданин) несет ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах, выданных для назначения и выплаты пенсии». Значит, гражданин — это разновидность предприятия? Очевидно, что в данном случае слово «предприятие» нужно было просто исключить, однако этого сделано не было. В итоге — очередной «прокол».

Представляется, что в сфере признания утратившими силу тех или иных законодательных и других нормативных правовых актов или внесения в них дополнений и изменений основную роль должно играть Министерство юстиции Российской Федерации. Между тем в положении, определяющем его функции, об этом, к сожалению, ничего не сказано.

К примеру, в связи с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 г. N 515 «Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации» данным министерством был подготовлен проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые решения Правительства Российской Федерации», а также проект этих изменений.

Предусматривалось внесение изменений в 120 постановлений Правительства РФ в части, касающейся задач и функций Минпромнауки России и Минэкономразвития России. Однако многие решения Правительства РФ, в которые следовало бы внести изменения в связи с образованием Минпромнауки России и Минэкономразвития России, затрагивают задачи и функции не только этих министерств, но и других федеральных органов исполнительной власти. Поясним на примере. В пункте 1 постановления Правительства РФ от 6 апреля 1992 г. N 266 «Об экспорте энергоносителей для закупки продовольствия, ядохимикатов, медицинских препаратов и оборудования» предложение о замене слов: «Минэкономики России» на слова: «Минпромнауки России» не достигает своей цели, поскольку в этом же постановлении назван целый ряд других министерств, которые в настоящее время не существуют или функции которых претерпели настолько значительные изменения, что в них невозможно разобраться, если эту работу не осуществлять совместными усилиями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Неудивительно, что из 34 федеральных органов исполнительной власти, куда указанный проект был направлен на согласование, почти все высказали справедливое и обоснованное заключение о том, чтобы проект не ограничивался только названием федеральных органов исполнительной власти так, как они поименованы в Указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867. Эти нормативные акты должны быть приведены в полное соответствие с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и другими законами. Выполнить эту работу силами одного только Минпромнауки России оказалось невозможно, и Правительство Российской Федерации в конце концов сняло этот вопрос с контроля. Но проблема-то осталась нерешенной. Сотни, если не тысячи постановлений Правительства РФ отстают от требований новейшего законодательства.

Очевидно, что тщательный анализ действующего законодательства в связи с предстоящей работой по созданию Свода законов является неизбежным. В это собрание незачем включать акты, соответствующим образом не подготовленные либо устаревшие. Это касается и нормативных актов Президента РФ, и действующих федеральных законов. Но поскольку за выполнение данной работы никакой орган не несет ответственности, она делается неумело, неквалифицированно, вяло, чтобы не сказать из рук вон плохо.

В заключение хотелось бы сказать, что Свод законов Российской Федерации необходим, и, несмотря на трудности, которые испытывает в настоящее время наше законодательство, он непременно будет создан. По нашему глубокому убеждению, весь комплекс работ, связанных с подготовкой Свода законов, и само его издание окажут благотворное влияние на качество нашего законодательства. Работу над подготовкой Свода законов надо продолжать — пусть медленно, но последовательно.

Здесь уместно вспомнить лозунг «Лучше меньше, да лучше».

В Государственной Думе давно находится на рассмотрении законопроект о создании Свода законов, в котором определены его цели, этапы подготовки, основные принципы формирования. И поскольку данный акт имеет немалое государственное значение, желательно, чтобы закон был принят в ближайшей, а не отдаленной перспективе. То же относится и к самому Своду законов.

заслуженный юрист России

«Законодательство», N 12, декабрь 2001 г.

*(1) Вестн. Конституционного Суда РФ. 2001. N 1-3.

Правоведение для чайников – 3. Нормативные правовые акты как источники права — Записки русского путешественника

Продолжаю серию заметок «Правоведение для чайников». Первые две части можно прочитать здесь — «Что такое право?» и «Правоотношения, юридические факты и правосубъектность». Напоминаю, что «Правоведение для чайников» – познавательные статьи для людей без юридического образования, которые хотят понять, что такое право, как оно регулирует нашу жизнь, откуда берутся законы, как работают суды в России и другие интересные и важные вещи. Жду ваших откликов и комментариев – что хорошо, что плохо, что неясно, о чём ещё стоит сказать.

В правоотношениях бывает, что кто-то нам что-то запрещает, или заставляет что-то делать, или отказывается выполнять наши требования. То чиновник не выдаёт нужный нам документ, то продавец не возвращает деньги за некачественный товар, то гаишник говорит: «Нарушаем, гражданин. Здесь же нельзя поворачивать!»

В этих ситуациях у нас возникает закономерный вопрос: «А где это написано?». Если наш собеседник умный, он скажет: «Это написано в таком-то нормативном правовом акте. Статья такая-то пункт такой-то». Если глупый, то скажет: «Где надо, там и написано! Чё, умный что ли?».

Не факт, что он будет прав – может быть, «где надо» или «в таком-то нормативном правовом акте» написано что-то другое. Но в любом случае мы должны иметь документ, который определит наши права и обязанности в этом правоотношении.

Так плавно мы подходим к понятию «источник права».

Итак, источник права – это то, куда судья, чиновник, полицейский и любой гражданин может заглянуть и понять, как правильно поступать в той или иной ситуации. Обычно источник права – это письменный документ, где собраны правила, касающиеся определённой темы или ситуации.

Другое полезное определение: источник права – это то, на что судья может сослаться в своём решении. Дело в том, что спор о любом правоотношении можно довести до суда, и уже суд решит, кто и как должен поступать в этой ситуации. Соответственно, зная, на что ссылается суд, мы заранее можем сказать, как поступать правильно, а как – нет.

Ну и совсем уж научное определение: источник права – это способ выражения и закрепления норм права.

Существуют следующие виды источников права:
нормативные правовые акты;
нормы международного права;
обычаи;
судебные прецеденты;
акты высших судов;
договоры нормативного содержания;
научные труды (доктрина);
религиозные нормы;
принципы права.

Все эти виды источников права сильно отличаются друг от друга по важности, объёму, количеству и ясности изложения. Сегодня расскажу только о нормативных правовых актах, а о других источниках права – в следующий раз.

Нормативный правовой акт

Нормативный правовой акт (встречается под аббревиатурой «НПА») – это письменный документ с правилами поведения, которые касаются определённой темы. Обычно его содержание упорядочено по статьям, которые делятся на части и пункты. Статьи иногда объединяют в главы, а главы – в разделы.

Нормативный правовой акт – главный источник права в большинстве стран. В России, пожалуй, не меньше 90% правил поведения, установленных государством, содержатся именно в нормативных правовых актах.

Сфера применения и внешний вид нормативных правовых актов могут сильно отличаться: это и краткая Конституция, которая даёт общее представление об устройстве нашего государства, и четырёхтомный Гражданский кодекс, где регулируются почти все возможные вопросы об имуществе, и Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 «О миграционной карте», определяющее внешний вид и правила заполнения миграционной карты (её дают иностранцам при въезде в Россию).

Читайте так же:  Налоговые льготы на имущество пенсионерам мвд

Есть два вида нормативных правовых актов – законы и подзаконные акты. Законы можно разделить на три категории: Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Подзаконные акты тоже обычно делят на три категории: указы президента, постановления правительства и приказы министерств и ведомств.
Если расположить их в порядке убывания юридической значимости, это будет выглядеть так:
1) Законы
а) Конституция РФ
б) федеральные конституционные законы (ФКЗ)
в) федеральные законы (ФЗ)
2) Подзаконные акты:
а) указы президента РФ
б) постановления правительства РФ
в) приказы министерств и ведомств

Чем ниже, тем, соответственно, меньше у нормативного правового акта юридической силы. То есть те НПА, которые находятся в этом списке ниже, не должны противоречить тем, которые находятся выше. Например, законы не должны противоречить Конституции, подзаконные акты не должны противоречить законам, а постановления правительства не должны противоречить указам президента. Если же возникает противоречие, то должен применяться акт с большей юридической силой.

Законы – самые важные нормативные правовые акты. В названии закона обычно кратко указывается, для чего он нужен и какие ситуации регулирует. Например, есть законы «О защите прав потребителей», «Об образовании», «О потребительском кредите», «О банках и банковской деятельности», «О судебной системе РФ», «О полиции », Налоговый кодекс, Уголовный кодекс, Земельный кодекс.

Принять закон может только парламент страны (в нашем случае – Государственная Дума РФ) или сам народ на референдуме. В России есть только один закон, принятый на референдуме – Конституция. Все остальные либо приняты Госдумой, либо достались нам в наследство от советского времени (но таких законов с каждым годом всё меньше).

Главный закон страны – Конституция, где изложены принципы, по которым устроено наше государство и право. Другое название Конституции – Основной закон. Все остальные нормативные правовые акты не должны ей противоречить. Однако написана она абстрактно и не очень конкретно, поэтому не всегда понятно, соответствует ли ей какой-то закон или нет. Такие вопросы разрешает Конституционный суд РФ (но об этом в другой раз).

Отдельная категория законов – это федеральные конституционные законы (ФКЗ). Так называют законы, принятые по вопросам, предусмотренным Конституцией. В некоторых случаях Конституция упоминает о существовании какого-то государственного органа или о какой-то важной процедуре и пишет, что по этому поводу нужно принять федеральный конституционный закон. Например, «судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом» (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ). Для исполнения таких статей и принимают федеральные конституционные законы (в данном случае – ФКЗ «О судебной системе РФ»).

Федеральных конституционных законов не очень много. Можно сразу их все и перечислить: «О Конституционном Суде РФ», «Об арбитражных судах в РФ», «О референдуме РФ», «О судебной системе РФ», «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», «О Правительстве РФ», «О военных судах РФ», «О Государственном флаге РФ», «О Государственном гербе РФ», «О Государственном гимне РФ», «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О судах общей юрисдикции в РФ», «О Верховном суде РФ», «О порядке принятия в РФ и образования в её составе нового субъекта РФ».

Федеральные конституционные законы выше по значению, чем все остальные законы и нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Конституционный закон может быть принят или изменён только после одобрения 2/3 членов парламента. Столько же требуется и для изменения самой Конституции. Именно поэтому 2/3 (или 300 из 450 депутатов Госдумы) называют конституционным большинством.

Лёгкая загадка для читателей: в каком из перечисленных выше федеральных конституционных законов есть фраза «серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне»?

Ну и, наконец, большинство остальных законов – это федеральные законы, чаще всего сокращаемые до аббревиатуры ФЗ (ФЗ «О полиции», ФЗ «О бухгалтерском учёте», ФЗ «О рекламе»). До принятия Конституции РФ в 1993 г. законы у нас было принято называть по-другому – «закон Российской Федерации» (или «закон РФ»). Некоторые из них до сих пор действуют и носят такое же название: например, закон РФ «О защите прав потребителей» (принят в 1992 г.) и закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» (принят в 1991 г.).

Важный вид законов – кодекс. Как правило, кодекс содержит в систематизированном виде нормы, регулирующие какую-то одну большую сферу жизни общества. Наиболее важные: Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), Уголовный кодекс РФ (УК РФ), Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ), Трудовой кодекс РФ (ТК РФ), Налоговый кодекс РФ (НК РФ).

Мода делать кодексы (или, как говорят юристы, «кодифицировать» или «проводить кодификацию») появилась в начале XIX в. Первопроходцем здесь стала Франция, где при Наполеоне Бонапарте были созданы первый Гражданский кодекс и Уголовный кодекс. Преимущества такого порядка очевидны, если сравнить их со странами, где кодексов нет. Например, в Англии до сих пор нет ни Уголовного, ни Гражданского кодекса. Соответственно, нет документов, где собраны все возможные преступления или большинство возможных сделок, – всё это разбросано по множествам разных законов и судебных прецедентов.

Формально кодексы – это всего лишь разновидность федеральных законов, и по идее они имеют ту же юридическую силу. Но фактически кодексы имеют особое значение, а в некоторых даже написано, что никакие другие законы не должны им противоречить. Например, в ч. 2 ст. 3 ГК РФ указано: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Может ли закон сам устанавливать то, что другие законы не должны ему противоречить, и нужно ли следовать этому правилу, – этот вопрос юридическая наука и суды пока не решили.

Многие важные вещи вы в законах не найдёте. Скажем, ни в одном законе не написано, как гражданин России может оформить регистрацию по месту пребывания или по месту жительства (в просторечии – «прописку»). В законе РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения…» по этому поводу сказано только следующее:

«При регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ граждане РФ представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и иные документы, предусмотренные настоящим Законом и правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ».

Не слишком информативно, не правда ли?

Всё дело в том, что в законе часто невозможно прописать в деталях все правила поведения, поэтому он содержит только общие и главные предписания. А поскольку указания закона в большинстве случаев исполняют президент, правительство, министерства и другие государственные органы, то парламент и оставляет им возможность конкретизировать правовые нормы в специальных документах. Эти документы называются «подзаконными актами».

Например, в случае с «пропиской» для исполнения закона были приняты два подзаконных акта с очень длинными названиями и очень объёмным содержанием. Чтобы не тратить ваше время, приведу их названия в сокращённом виде: первый – Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 «Об утверждении Правил регистрации…», второй – Приказ ФМС России от 11.09.2012 N 288 «Об утверждении Административного регламента…». В них и расписано подробно, как можно вставать на регистрационный учёт по месту пребывания и по месту жительства, куда и какие документы приносить и сколько ждать.

Если выражаться научным языком, то подзаконные акты – нормативные правовые акты, которые принимаются государственными органами на основе законов и для их исполнения.

Иерархия подзаконных актов соответствует иерархии госорганов. Самый важный у нас – президент, чуть менее важный орган власти – правительство, ниже правительства – министерства и ведомства.

Итак, особо важные вопросы доверяют решать президенту – так появляются указы президента. Например, в ФЗ «О гражданстве РФ» сказано, что «президент РФ утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» (ст. 29 ч. 2). В соответствии с этой нормой президент издал Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ», где расписана вся эта процедура. Понятное дело, писал этот указ не сам президент, а сотрудники его администрации. Однако они принесли подготовленный текст указа на подпись именно президенту, и только после его одобрения этот указ начал действовать.

Для регулирования менее важных вопросов, но таких, где требуется согласовать мнения разных министерств, издаётся постановление правительства. Скажем, ФЗ «О безопасности дорожного движения» говорит, что «порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством Российской Федерации» (ст. 27 ч. 3). Видимо, такая норма появилась из-за того, что по поводу этих правил нужно согласовать мнения МВД, министерства транспорта, министерства образования и других госорганов. В результате вышло Постановление Правительства от 15 декабря 1999 г. N 1396 «Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений», где перечислены виды водительских удостоверений, требования к экзаменаторам, порядок сдачи экзаменов и выдачи водительских удостоверений.

Ну а если для конкретизации закона требуется мнение только одного государственного органа, то ему самому и поручают разработать подзаконный акт. Это и есть приказы министерств и ведомств. Скажем, вид на жительство иностранцам в России выдают на основании ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ». В статье 8 этого закона указано только то, что до получения вида на жительство иностранец должен прожить в РФ не меньше года на основании разрешения на временное проживание и что выдаётся вид на жительство на три года. А по поводу формы заявления, списка документов, которые нужно к нему приложить, куда и как обращаться, сказано, что «порядок выдачи … утверждается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции».

«Федеральный орган исполнительный власти в сфере миграции» – это Федеральная миграционная служба РФ. Как видите, в законе она даже не названа – вдруг её переименуют, не переделывать же из-за этого закон. И во исполнение этого закона федеральная миграционная служба издала приказ от 22 апреля 2013 года N 215 «Об утверждении административного регламента предоставления ФМС государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ», где подробно описана вся процедура выдачи этого документа.

Иногда возникает путаница в наименовании подзаконных актов из-за того, что они содержат некий самодостаточный набор правил, который, можно сказать, начинает жить своей жизнью. То есть правительство или некое ведомство выпускают постановление и приказ, где говорят, что «с такого-то числа начинает действовать такой-то регламент или такие-то правила в определённой сфере» и чуть ниже – «Такой-то регламент» или «Такие-то правила». Например, Правила дорожного движения – они существуют не просто так, а содержатся в постановлении правительства №1090 от 23 октября 1993 г. «О правилах дорожного движения». И отдельного источника права под названием «Правила дорожного движения» не существует.

Но каждый раз было бы утомительно давать полную ссылку на источник: «Гражданин А. нарушил пункт 11.3 Правил дорожного движения, содержащихся в постановления правительства №1090 от 23 октября 1993 г. «О правилах дорожного движения». Поэтому и в разговорах, и в протоколах, и судебных решениях скажут просто: «Гражданин А. нарушил пункт 11.3 Правил дорожного движения».

Примерно так это всё и работает: в законах прописывают общие принципы и положения. Иногда этого достаточно, чтобы понять, как оно всё будет работать: скажем, к Гражданскому кодексу часто не нужны никакие подзаконные акты, а из него и так понятно, как разные физические или юридические лица могут заключать сделки или взыскивать ущерб. Но часто нужно ещё найти подзаконный акт, который конкретизирует и расписывает многие вещи, упомянутые в законе. Это могут быть указы президента, постановления правительства, приказы министерств и ведомств.

Граница между законом и подзаконным актом

Граница между тем, что регулирует закон, и тем, что регулирует подзаконный акт, не очень строгая и может часто меняться. Есть нормы, которые должны быть записаны только в законе и нигде больше. Например, только закон может устанавливать, какое действие является преступлением (ч. 1 ст. 14 Уголовного кодекса РФ). Но есть вещи, которые могут быть и в законе, и в подзаконном акте.

Например, в Уголовном кодексе РФ для ряда преступлений важны понятия «значительный ущерб», «в крупном размере» и «в особо крупном размере». Разные преступления (кража, грабёж, мошенничество) наказываются по-разному в зависимости от того, какой ущерб был нанесён – значительный, в крупном размере или особо крупном размере. Все эти понятия разъяснены в примечаниях к ст. 158 УК РФ «Кража». Значительный – от 2,5 тыс. руб. до 250 тыс. руб., крупный – от 250 тыс. руб. до 1 млн руб., особо крупный – более 1 млн руб. Соответственно, ворам, грабителям и мошенникам легко найти нужную информацию, чтобы понять, какое наказание их может ожидать в том или ином случае.

А для преступлений, связанных с наркотиками, ситуация иная. В УК РФ упоминаются незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление и переработка наркотиков «в значительном размере», «в крупном размере» и «в особо крупном размере». Но сам смысл этих понятий в УК РФ не раскрыт. В примечании 2 к ст. 228 УК РФ сказано лишь: «Значительный, крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ… утверждаются Правительством РФ».

Соответственно, российские правительство выпускает периодически подзаконные акты на эту тему. Последний акт – Постановление Правительства РФ от 01.10.2012 N 1002 «Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ…». Из него можно узнать, что, например, для гашиша, анаши и смолы каннабиса значительный размер – свыше 2 грамма, крупный – свыше 25 граммов, особо крупный – свыше 10000 граммов. Таким образом, наркоторговцам и наркоманам нужно изучить не только Уголовный кодекс, но и данное постановление правительства, чтобы понять, каким образом нужно хранить или перевозить наркотики, чтобы рассчитывать на наименьшее наказание.

Читайте так же:  Рсв договор подряда раздел 6

Другой пример – ст. 25 закона РФ «О защите прав потребителей» даёт гражданам право на обмен и возврат товара надлежащего качества в течение 14 дней после покупки. Однако это правило распространяется не на все товары. В законе есть указание – «перечень товаров надлежащего качества, не подлежащих обмену и возврату, устанавливается правительством РФ». В принципе, ничто не мешало депутатам Госдумы определить перечень этих товаров самостоятельно и включить его в закон. Но они почему-то посчитали, что правительство лучше в этом разберётся. В результате вышло Постановление Правительства РФ от 19.01.1998 N 55 «Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров…», где можно прочитать этот перечень. Но не исключено, что когда-нибудь этот список, благо он не очень большой, может перекочевать в сам закон.

А иногда одни и те же вещи можно регулировать то законом, то подзаконным актом. Так, например, произошло с техническими регламентами. Технические регламенты – это документы, которые устанавливают обязательные требований к зданиям, процессам производства и некоторым товарам, чтобы сделать их безопасными для людей и окружающей среды.

Порядок принятия этих регламентов указан в ФЗ «О техническом регулировании». Когда в 2002 г. принимали закон, там написали, что «технический регламент принимается федеральным законом» (ч. 1 ст. 9 ФЗ «О техническом регулировании». Конечно, сами депутаты не собирались писать эти регламенты, а перепоручили всё это экспертам из правительства. Но депутаты посчитали, что должны сами изучать новые технические регламенты и решать, стоит их принимать или нет.

В 2007 г. депутатам, вероятно, надоело заниматься такими вопросами, и они решили, что проще отдать этот вопрос правительству. Формулировку в законе поменяли: «Технический регламент… принимается федеральным законом или постановлением Правительства РФ». После этого технические регламенты утверждало, в основном, российское правительство.

Наконец, в 2011 г., когда был создан Таможенный союз, в законе указали: «Технический регламент может быть принят международным договором Российской Федерации». После этого технические регламенты стали разрабатывать совместно Россия, Казахстан, Белоруссия и другие страны Таможенного союза. Таким образом, теперь технические регламенты входят в состав норм международного права. Но об этом виде источников права я расскажу в другой раз.

Принятие нормативного правового акта и особенности его действия

В общих чертах процесс появление закона выглядит следующим образом. Вначале российскому парламенту – Федеральному Собранию – предлагают рассмотреть какой-то законопроект. Это называется «внесением законопроекта». Право внести законопроект имеют сами депутаты, президент, правительство и ряд других субъектов. После этого законопроект должен пройти три чтения – то есть три голосования, на разных этапах которого в текст ещё можно внести поправки. Если Государственная Дума (нижняя палата Федерального Собрания) в трёх чтениях большинством голосов принимает документ, очередь переходит к Совету Федерации (верхней палате Федерального Собрания).

В некоторых случаях Совет Федерации обязан проголосовать по поводу принимаемого закона, но в большинстве случаев он может выбирать – голосовать за него или нет. Если Совет Федерации проголосовал за законопроект или проигнорировал его, тот переходит на подпись президенту. Если президент подписал его, всё окей – законопроект становится законом.

Если Совет Федерации проголосовал против законопроекта или президент не подписал его (наложил вето), Госдума может повторно проголосовать и принять его двумя третями голосов. Но за последние пятнадцать лет такого не происходило – либо президент подписывал то, что принимала Госдума, либо Госдума не решалась снова голосовать за закон, отвергнутый президентом.

Итак, если президент подписал закон или Госдума преодолела президентское вето, то текст закона публикуют в официальной правительственной газете – «Российской газете», и с ним могут ознакомиться все желающие. Закон начинает действовать либо через десять дней после публикации (ст. 6 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ, актов палат Федерального Собрания»), либо с того момента, который указан в нём самом (например, «настоящий закон вступает в силу с 1 января 2099 года»).

У подзаконных актов менее открытая процедура принятия. Обычно их готовят сотрудники министерств и ведомств, после чего передают на подпись своему руководителю. Тот подписывает документ. После этого подзаконные акт нужно передать в Министерство юстиции РФ для регистрации. После регистрации подзаконный акт нужно опубликовать в «Российской газете» и в течение десяти дней он вступит в силу.

Изменения в законы и подзаконные акты вносят по той же процедуре. Каждый раз текст закона полностью не меняют, а просто принимают закон об изменении другого закона. Например, Госдума принимает Федеральный Закон от 02.07.2013 N 153-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации», где прописано, что в Налоговом кодексе в такой-то статье нужно убрать два лишних слова, ещё одно слово заменить на другое, а какую-то статью изложить по-новому. Аналогичным образом государственные органы издают подзаконные акты о внесении поправок в действующие подзаконные акты.

Иногда изменений в законе или подзаконном акте накапливается слишком много или они очень сильно устаревают. Тогда решают, что проще принять новый документ, чем переписывать старый. Скажем, с 1 января 1997 г. в Росси начал действовать новый Уголовный кодекс. По этому поводу в 1996 г. был принят ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса РФ», где было, в частности, сказано: «Признать утратившими силу с 1 января 1997 года Уголовный кодекс РСФСР…».

Прекращает своё действие нормативный правовой акт несколькими способами. Бывает, как в случае с УК РСФСР, прямая отмена – это когда принимают специальный НПА по этому поводу. Бывает, что просто принимается нормативный правовой акт по тому же вопросу – и в нём упоминается, что предыдущий перестаёт действовать. Иногда истекает срок, на который был издан нормативный правовой акт: например, каждый год у нас принимают новый федеральный закон о бюджете и одновременно с этим прекращает действовать предыдущий.

А иногда просто изменяется обстановка, на которую были рассчитаны нормативные правовые акты. В частности, многие законы и подзаконные акты, принятые в годы Великой Отечественной войны, прекратили действовать после войны без прямого указания.

Нормативные правовые акты действуют на всей территории государства. Сюда включена суша, территориальные воды, воздушное пространство, морские суда, которые ходят под флагом государства, территории посольств и консульств за рубежом и даже российские космические корабли. По поводу всего, что произошло во всех этих местах, российский суд может вынести решение, основанное на российских законах и подзаконных актах.

Но есть и так называемое экстерриториальное действие закона. Суть его в том, что к действиям, совершенным за рубежом, можно применять российское законодательство. По этому поводу, например, есть норма в Уголовном кодексе РФ (ч. 1 ст. 12): «Граждане РФ… совершившие вне пределов РФ преступление… подлежат уголовной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом, если в отношении этих лиц по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства». То есть если российский гражданин совершил преступление в другой стране и там его по каким-то причинам не наказали, то теоретически его могут наказать в России, хотя, казалось бы, наше государство не имеет к этому никакого отношение.

По умолчанию нормативные правовые акты касаются всех лиц, находящихся на территории государства, в том числе иностранцев и лица без гражданства. Однако есть нормы, которые распространяются только на отдельные категории людей или организаций: скажем, нужно иметь гражданство или представлять определенную группу населения – военные, женщины, несовершеннолетние, пенсионеры.

Ещё один интересный момент по поводу соотношения закона и подзаконного акта. Иногда Госдума и правительство (или какое-то ведомство) действуют не очень согласованно. Скажем, депутаты принимают закон, где гражданам строжайше предписывают что-то сделать до какого-то числа. При этом процедуру, по которой это всё нужно сделать, в законе подробно не прописывают, а оставляют на усмотрение какого-то ведомства. А это ведомство работает не очень быстро.

Один из самых известных случаев такого рода произошёл в 2014 г. 4 июня депутаты Госдумы приняли изменения в закон «О гражданстве РФ», где обязали российских граждан, приобретающих второе гражданство, уведомить об этом федеральную миграционную службу в течение шестидесяти дней и установили, что «форма и порядок подачи уведомлений. устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции». Закон вступил в силу 1 августа 2014 года, но к этому времени никакой формы и порядка подачи уведомления ФМС не разработала.

Из-за этого возник странный парадокс: вроде бы граждане обязаны уведомлять ФМС о втором гражданстве, но как это делать – нигде не сказано. Ситуация для многих была весьма нервная. Но, к счастью, ФМС выпустило соответствующий приказ до конца сентября, и теоретически все, кто хотел уведомить государство о наличии второго гражданства, смогли это сделать.

Нормативные правовые акты на региональном уровне

Поскольку Россия – это федеративное государство, то законы у нас существуют не только на общегосударственном уровне, но и на региональном. Парламенты российских регионов тоже могут принимать разные законы. Например, у каждого российского региона есть своя конституция или устав (например, Конституция Республики Карелия или Устав Вологодской области), где описаны способы формирования и полномочия региональных органов власти.

Регионы на своём уровне могут регулировать некоторые второстепенные вопросы, в результате чего там тоже появляются свои законы и кодексы: например, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях, Социальный кодекс Ярославской области, закон Амурской области «О Правительстве Амурской области», закон Приморского края «О транспортном налоге».

Ну и, разумеется, там есть свои подзаконные акты, которые принимают для исполнение региональных законов: указы президентов республик и губернаторов областей, постановления администраций областей, приказы региональных министерств и департаментов.

Ненормативный правовой акт

Существует ещё такое понятие как «ненормативный правовой акт» (он же «индивидуальный правовой акт»). Это тоже официальный письменный документ, который издают госорганы и должностные лица. Но вопросы там иные – наградить того-то, назначить кого-то на должность, выделить деньги такому-то учреждению, передать землю или здание такой-то организации.

Нормативные и ненормативные правовые акты различаются следующим образом. Первые создают правила в отношении неопределённого круга лиц и рассчитаны на многократное применение – и соответственно могут создавать и регулировать множество разных правоотношений с участием самых разных субъектов. Вторые же относятся к конкретным лицам и рассчитаны на однократное применение – то есть, по сути, создают, изменяют или прекращают только одно или несколько конкретных правоотношений.

Например, существует Указ Президента РФ от 10.05.2004 N 606 «О присвоении звания Героя Российской Федерации Кадырову А.А.» с коротким текстом: «За мужество и героизм, проявленные при исполнении служебного долга, присвоить звание ГЕРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАДЫРОВУ Рамзану Ахматовичу — первому заместителю Председателя Правительства Чеченской Республики» (подпись – президент РФ В. Путин, дата). Это ненормативный правовой акт, потому что он распространяется на одного человека, рассчитан на однократное применение и создаёт конкретное правоотношение: а именно – между Рамзаном Кадыровым и Пенсионным фондом РФ. Первый, будучи героем России, имеет право на получение ежемесячной денежной выплаты и повышенную пенсию, а Пенсионный фонд РФ – обязанность выплачивать ему соответствующие денежные суммы (ст. 1.1 ФЗ «О статусе героев…»).

Ну и для сравнения – Указ Президента РФ от 17.06.2008 N 977 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике или Эстонской Республике», тоже достаточно короткий, который устанавливает следующее правило:

«лица без гражданства, состоявшие в гражданстве СССР и проживающие в Латвийской Республике или Эстонской Республике, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации без оформления виз по следующим действительным документам:

лица, проживающие в Латвийской Республике, — по паспорту негражданина, выданному соответствующим органом Латвийской Республики;

лица, проживающие в Эстонской Республике, — по паспорту иностранца, выданному соответствующим органом Эстонской Республики»

Это уже нормативный акт, потому что касается он неопределённого круга лиц и рассчитан на многократное применение. Множество «неграждан» Латвии и Эстонии (их сокращённо называют «неграми») смогут вступить в правоотношения с Пограничной службы ФСБ при въезде в Россию. Латвийскому или эстонскому «негру» достаточно будет показать «паспорт негражданина» или «паспорт иностранца» при въезде в Россию, после чего пограничник обязан будет пустить их без визы в нашу страну.

Итак, источник права – это способ выражения и закрепления норм права. Самый распространённый вид источников права – нормативный правовой акт. Это официальный письменный документ с правилами поведения по какой-то одной теме.

Нормативные правовые акты делят на две разновидности – законы и подзаконные акты. Вторые дополняют и уточняют содержание первых.

Если расположить законы и подзаконные акты в порядке убывания юридической значимости, это будет выглядеть так:

1) Законы
а) Конституция РФ
б) федеральные конституционные законы (ФКЗ)
в) федеральные законы (ФЗ)
2) Подзаконные акты:
а) указы президента РФ
б) постановления правительства РФ
в) приказы министерств и ведомств

Граница между правилами, которые регулирует закон, и правилами, которые регулирует подзаконный акт, не очень строгая и может часто меняться. Есть нормы, которые должны быть записаны только в законе и нигде больше. Но большинство норм могут быть как в законе, так и в подзаконном акте.

Существует ещё «ненормативный правовой акт» (он же «индивидуальный правовой акт»). Это тоже официальный письменный документ, который издают госорганы и должностные лица. Но если нормативные правовые акты создают правила в отношении неопределённого круга лиц и рассчитаны на многократное применение, то ненормативные правовые акты относятся к конкретным лицам и создают, изменяют или прекращают только одно или несколько конкретных правоотношений.

Следующая статья из цикла «Правоведение для чайников» — «Другие источники права»